경북 수출지원 해외 서포터즈 / 권영일(미국)

‘공항에서의 대기 시간 증가, 국립공원 시설 폐쇄 … 연방정부 셧다운(Shutdown: 일시적 업무 정지) 사태가 장기화하면서 각종 공공기관이 인력 부족 문제로 문을 닫는 사례가 늘어나고 있다.’ 해마다 이맘때쯤이면 빠지지 않고 등장하는 단골 뉴스다. 올해도 예외는 아니다. 왜 미국은 매년 연방정부 셧다운 위기를 반복하고 있을까?

공화당과 민주당 양당구도가 타협점을 찾지 못하면서

미국 연방정부 셧다운은 갈수록 상수가 되어 가고 있다.

(출처: 애틀랜타저널)

셧다운이란 미국 의회에서 예산안이 회계연도 시작일(10월 1일)까지 통과되지 못할 경우, 연방정부의 운영이 중단되는 것을 말한다. 미국에서는 대통령이 예산안을 의회에 제출하면, 의회는 이를 바탕으로 예산위원회를 통해 연간 지출 총액 한도와 12개 분야별 지출 한도를 정하는 결의안을 만든다. 이후 상원과 하원의 세출위원회가 12개 분야별 세출법안을 심의해 9월 30일까지 대통령의 서명을 거쳐 통과시킨다.

그러나 최근에는 법정 기한까지 예산 처리가 완료되지 못하는 사례가 잦아지고 있다. 이럴 경우 의회는 임시 예산안(Continuing Resolution)을 마련한다. 이는 12개 세출법안을 모두 처리하지 못할 때, 일정 기간 동안 이전 회계연도의 예산 수준으로 집행을 허용하는 일종의 ‘임시 예산안’이다. 또한 여러 세출법안을 묶어 한꺼번에 통과시키는 옴니버스 법안(Omnibus Bill)도 있다. 그러나 이마저도 통과되지 못하면 셧다운이 발생한다.

19세기 중반, 행정부의 규모와 권한이 커지면서 예산을 초과 지출하거나 추가 예산을 요구하는 등 의회의 예산 편성권에 도전하는 경향이 나타났다. 이에 대응하기 위해 의회는 1870년 적자재정방지법(Anti-Deficiency Act)을 제정했다. 예산권이 의회에 있는 한 셧다운의 위험은 상존하지만, 항상 큰 이슈였던 것은 아니다. 지금처럼 셧다운이 중요한 정치적 사안으로 떠오른 것은 1980년 지미 카터 행정부 시절, 법무부장관 벤저민 시빌레티(Benjamin Civiletti)의 해석 이후부터다. 그는 의회의 의결 없이 연방기관이 예산을 사용하는 것은 위헌이라고 판단했다.

이 결정으로 인해 각 정부 기관은 의회에서 예산안이 통과될 때까지 업무를 중단하고 기다려야만 했다. 물론 셧다운이 발생하더라도 연방정부의 모든 기능이 멈추는 것은 아니다. 사회보장(Social Security) 등 의무지출(Mandatory Spending) 부문은 계속 집행된다. 다시 말해, 생명과 재산 보호 등 필수 업무는 지속된다. 특히 국방, 교통안전, 우체국 등 핵심 부서는 예산이 없더라도 공무원에게 강제 근무 명령을 내릴 수 있다. 그러나 비필수 업무에 해당하는 재량지출(Discretionary Spending)은 중단된다. 실제로 국립공원이나 박물관 등 공공시설은 문을 열더라도 관리 인력이 부족해 정상적인 운영에 차질이 발생하게 된다.

올해 셧다운의 주요 쟁점은?

오바마케어(ACA) 보조금의 연장 여부가 이번 셧다운의 핵심 쟁점이다. 조 바이든 행정부 시절, 연방의회는 2022년 IRA(Inflation Reduction Act, 인플레이션 감축법) 통과 당시 오바마케어 보조금 지급을 한시적으로 3년간 연장한 바 있다. 따라서 올해 말로 그 기한이 만료된다. 이에 대해 민주당은 보조금 연장을 주장하는 반면, 공화당은 한정 기간이 끝났다는 이유로 반대 입장을 고수하고 있다. 보조금이 종료될 경우 일반 가입자들의 연평균 보험료가 888달러에서 1,904달러로 크게 상승할 것으로 추산되고 있다.

민주당은 오바마 캐어 연장을 통한 민심 수습과 정국주도권 되찾기 등 

1석 2조의 효과를 노리고 있다. (출처: 애틀랜타저널)

당시 민주당이 보조금 연장을 3년으로 한정한 이유는 정치적 계산 때문이었다는 것이 전문가들의 일반적인 분석이다. 만약 10년치 예산으로 계산할 경우 총비용이 지나치게 커 보이고, 재원 마련이 어렵다는 점을 우려했기 때문이다. 따라서 예산 규칙을 우회하기 위해 기간을 3년으로 제한한 ‘정치적 전략’, 일종의 꼼수가 있었다는 평가도 나온다.

연방 의회의 정치적 상황을 살펴보면 다음과 같다. 하원은 공화당 주도로 임시 예산안을 통과시켰으며, 그 기한은 올해 11월 21일까지로 설정되었다. 그러나 상원은 하원에서 통과된 임시 예산안을 부결시켰다. 공화당과 민주당이 끝내 합의점을 찾지 못하면서 지난 10월 1일부터 연방정부 시스템이 일시 중단되었고, 약 75만 명의 공무원이 무급 휴직에 들어간 것으로 알려졌다. 셧다운을 종료하기 위한 여러 차례의 표결이 진행되었으나, 양당과 도널드 트럼프 대통령 모두 입장을 굽히지 않아 모두 부결되었다.

그렇다면 올해 셧다운은 과거와 어떤 점이 다를까? 1976년 노동·보건·교육 및 복지 분야의 560억 달러 지출법안 처리를 둘러싸고 10일간의 첫 셧다운이 발생한 이후, 지금까지 총 22차례의 셧다운이 있었다. 그러나 올해는 양당 간 갈등과 불신이 더욱 깊어지며 사태가 한층 복잡하게 얽힌 모습이다. BBC 뉴스는 이에 대해 “의료정책 논쟁은 표면적인 구실에 불과하다”고 보도하며, 그 이유로 민주당 지지층의 강경 기조를 지적했다.

실제로 지난 3월, 민주당의 척 슈머(Chuck Schumer) 연방 상원 원내대표는 정부 셧다운을 막기 위해 공화당의 예산안 통과에 협조했다는 이유로 강성 지지층으로부터 거센 비판을 받았다. 이 영향으로 이번에는 한층 강경한 태도를 유지하며, 오히려 현 행정부로부터 일부 통제권을 되찾을 기회라고 주장하고 있다.

민주당의 두 번째 요구사항은 트럼프 대통령의 행정권 행사에 관한 것이다. 트럼프 대통령은 과거 대외 원조 등 일부 항목에서 의회가 승인한 예산을 보류하거나 취소한 전력이 있다. 더 나아가 트럼프 대통령과 그의 핵심 참모들은 이번 셧다운을 계기로 연방 공무원 감축을 더욱 확대하겠다는 의지를 공개적으로 밝히고 있다.

도널드 트럼프 대통령은 셧다운을 계기로 연방 공무원들의 

구조조정 가속화를 선언하는 등 강경책을 쓰고 있다.

(출처: 폴리티코)

백악관은 셧다운이 장기화할 경우 필수 정부 서비스를 유지하기 위해 대규모 인력 감축이라는 “불가피한 조치”를 취해야 할 것이라고 밝혔다. 낭비되는 납세자의 돈을 절약하기 위한 불가피한 결정이라는 설명이다. 과거에는 셧다운 사태가 발생하면 양당이 정부 업무 재개를 위해 밤 늦게까지 협상을 이어가는 모습을 보이곤 했다. 그러나 이번에는 그러한 협력의 분위기를 찾아보기 어렵다. 대신 양당 사이에는 깊은 불신과 원한만이 남아 있다. 양측은 교착 상태의 책임을 서로에게 떠넘기며 갈등을 더욱 심화시키고 있다.

공화당 소속 마이크 존슨 하원의장은 민주당이 협상에 진지하게 임하지 않고 있다며 “정치적 면피를 위해 합의를 미루고 있다”고 비판했다. 반면 척 슈머 상원 원내대표는 “정부가 재개된 이후 의료 보조금 문제를 논의하겠다”는 공화당의 약속을 믿을 수 없다며 공화당을 강하게 비난했다.

셧다운은 이미 어려움을 겪고 있는 미국 경제에도 악영향을 미칠 것으로 보인다. 가계 지출이 위축될 뿐 아니라, 환경 관련 인허가, 특허 승인, 계약업체 대금 지급 등 정부의 주요 활동이 중단되면서 광범위한 파장이 우려된다. 또한 관세 정책, 이전 정부의 지출 삭감 결정, 이민 단속 강화, 인공지능 규제 등 다양한 이슈가 복합적으로 작용해 미국 경제의 불확실성을 더욱 키우고 있다. 분석가들은 셧다운이 한 주간 지속될 때마다 미국 경제 성장률이 최대 0.2%포인트 하락할 수 있다고 전망한다. 다만 자연재해 이후 경제가 회복하듯, 일반적으로 셧다운 종료 후에는 경제가 점진적으로 회복세를 보이는 경향이 있다.

이러한 이유로, 대치 국면 속에서도 미국 주식시장은 비교적 안정적인 모습을 유지하고 있다. 공교롭게도 미국 역사상 최장기 셧다운 기록은 도널드 트럼프 대통령 1기 시절에 세워졌다. 2018년 12월 22일부터 2019년 1월 25일까지 총 36일간 셧다운이 지속되었다. 당시 의회가 트럼프 대통령의 ‘미국-멕시코 국경 장벽 건설 예산’ 요구에 동의하지 않으면서 정부가 부분적으로 폐쇄된 바 있다.

※ 위 원고는 현지 외부 전문가가 작성한 원고로, (사)경북PRIDE기업 CEO협회의 공식 의견이 아님을 알려드립니다.